百险千难勇奋进 迎风扬帆正起航

　　——凤阳县全力推进明中都皇故城国家考古遗址公园建设的实践与探索

　　“说凤阳，道凤阳，凤阳是个好地方……”一曲传遍大江南北，享誉世界各地的凤阳花鼓，唱出了凤阳一段令人骄傲的历史。这里诞生了一个传奇皇帝朱元璋，成为270余年基业大明王朝的摇篮，也留下了一座傲视古今旷世难寻的明代第一座都城——明中都城。

　　凤阳系“龙兴之地”“明帝故里”。

　　一直以来，中都城是凤阳人的骄傲，但除了史学巨擘们屡屡来凤“朝圣”，爱如珍宝，外界百姓却鲜有耳闻，地方干部群众看到的更是一个残破不堪、满目疮痍、杂乱无序的破砖堆，中都城一度又成为凤阳人心中的痛。重视停在口头、想法止于案头、建设只在纸头，庞大的规划建设费用、难以想象的征地拆迁难度，最关键的是迎难而上一干到底勇气的欠缺，让中都城这座世界名城如明珠蒙尘，一“荒”多年“不死不活”，让凤阳文物管理部门始终处在“守着金山要饭吃”的尴尬境地，不得不令人叹惋。

　　然而，近年来，尤其是2016年以来，凤阳县委、县政府认真落实创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，抱着“大干小困难，小干大困难，不干最困难”和“千难万难，只要重视就不难;大路小路，只有行动才有出路”的果决态度，高度重视文化遗产保护，利用中都城丰富的历史文化资源，积极优化凤阳城市建设布局，高举创建“国家级历史文化名城”远大目标，立足“一座中都城、凤阳城市魂”的总基调，规划、保护、建设中都城，提升凤阳城市文化品位。围绕居民搬迁、土地征用、环境整治、项目建设等纷繁复杂的工作，通过史诗般艰苦卓绝的努力，三年磨一剑，终于打开中都城遗址保护的大格局，2017年12月2日，明中都皇故城遗址公园成功获得国家文物局授牌，成为安徽省第一个也是唯一一个国家大遗址公园，2018年凤阳县因此项工作被安徽省人民政府通报表彰，在全国全省放了“大炮仗”，走出了一条富有自身特色的遗址保护实践与探索之路。

　　一、溯源寻根，以中都皇城作为城市之魂进行大手笔规划

　　凤阳有着悠久的文明史，而中都城更留下了凤阳人六百年来的明文化记忆烙印，“一座中都城、凤阳城市魂”成为凤阳县委、政府建设大遗址公园、经营城市的核心理念。凤阳正在唤醒城市之魂，让城有了“魂”，让“魂”活了城。

　　(一)重要地位凸显文化神韵。“中都丰镐遗，宫阙两京陟。千里廓王畿，八屯拱宸极。”谁也不能否认诗句里描绘的明中都是凤阳明文化记忆的摇篮。

　　明中都城坐落在今安徽省凤阳县西北部淮河南岸的高地上，位于凤阳新老城区之间，是明太祖朱元璋登基后，集2000多年中国都城建筑之大成，在家乡悉心营建的我国古代最为豪华侈丽的都城，占地面积50多平方公里。其规划遵循《周礼·考工记》王城制度，上承唐宋，下启明清，成为明南京故宫、北京故宫的蓝本，在中国古代都城建设史上占有极其重要的地位。六百多年来，虽屡遭人为与自然损毁，至上世纪80年代初已废为遗址，但仍能显现当年的规模与布局，具有较高的历史、科学、艺术价值。1982年，明中都皇故城被国务院公布为国家重点文物保护单位;2012年，明中都皇城城墙与南京城墙等8处古城墙被国家文物局“打包”为“中国明清城墙”，列入中国世界文化遗产预备名单，踏上“申遗”之路;2013年，明中都皇故城考古遗址公园被国家文物局批准立项，规划总面积382.3公顷，总投资约12.7亿元，建设期限为2013年至2030年。

　　经过多年的精心努力，大遗址保护获得了明显的进步，取得了显著成效，2017年12月，明中都皇故城遗址公园获得国家局正式授牌，成为安徽省目前唯一的国家考古遗址公园。

　　在此基础上，县委、县政府坚持以规划引领城市建设，以文化注入城市建设灵魂，大力传承弘扬大明文化，本着“先历史后现代，先地下后地上”的原则，加快中都城考古，成功发掘“七龙桥”、承天门，成功发现北安门、洪武门遗址，恢复展示大明门，打造“中国最美中轴线”。

　　(二)宣传发动促使思想抱团。花钱建一座城容易，但要建一座有历史根脉、有文化品位、有城市内涵的名城却很难。面对已经习惯中都城原先面貌的全县干群，凤阳要创建“国家级历史文化名城”，最先要做的就是统一思想，而如何让大家与县委、县政府产生共鸣成为关键。遗址公园建设启动之初，县委、县政府就多次邀请社会各界人士座谈，并召开全县党员干部大会，从中都城对凤阳的价值、建设遗址公园的重大意义、推进遗址公园项目难度等进行有梯度的宣传。通过宣传大家明白中都城是凤阳的母城，是凤阳明文化根源所在，今天的凤阳诞生于昨天的中都，一座中都城，是祖先留下的最珍贵精神财富，是真正的凤阳城市之魂。做好中都城保护和考古遗址公园建设，对于保护优秀文化遗产、彰显城市个性、提升城市品味、优化人居环境、改善城乡生态、促进旅游发展、推动经济建设有着不可估量的意义，更可以为创建省级园林城市、文明城市、卫生城市和创建国家级历史文化名城，添砖加瓦提供助力。通过全面综合的宣传分析，人们发现县财政的暂时困难、征地拆迁的种种难题已经不是问题，欠缺的是战胜困难的信心、一干到底的决心，大家的思想和认识迅速统一到了县委、县政府的战略决策上。2015年，凤阳乘势将明中都皇故城考古遗址公园列入“县十大重点工程”，自此连续三年该工程被列为重点项目进行快速推进。

　　(三)中心规划唤醒城市之魂。在凤阳，“一座中都城、凤阳城市魂”绝不仅仅是宣传的噱头，而是行动的指南。

　　在凤阳，所有的城市规划都围绕中都城来做，该县以明中都皇故城为中心，整合门台、临淮关、凤阳老城及新城四个片区，按照“凤衔如意、山水相融”理念，以“北绿凤凰山、南理如意河、东改棚户区、西美新城区、中修中都城、打造云霁街”建设思路，全力开展“国家级历史文化名城”创建工作;在凤阳，所有的城市建筑都考虑中都城因素来建，为了凸显中都城的城市核心地位，在推进城市建设时，凤阳县严格按照文物保护规划要求，规定所有新建的建筑物、构筑物的体量、高度、外观和使用性质，都要与中都城和谐相融。凤阳全城没有哪一栋楼房盲目追求高度，所有楼房都要根据距离中都城的远近规划高度，主要以涂山门至西华门的中心线为轴线，南北各外放100米宽的带状建控区，限高9米;钟、鼓楼之间的道路在今后成为新老凤阳城的主要联系通道后，街道两边建筑根据规划道路红线后退，限高12米;凤凰山以南新城区范围内，限高24米。

　　为了将以中都城为核心经营城市建设的理念进一步固化，凤阳编制了《明中都皇故城考古遗址公园详细规划》，并在吸纳该规划的基础上修编了《凤阳县城市总体规划(2010—2030)》，使以中都城为核心打造历史文化名城的理念，成为历届县委、县政府一茬接着一茬干的必然遵循。从此，凤阳城市50平方公里概念性规划、新城区10平方公里分区规划、5.5平方公里控制性规划和城市设计等一系列规划之中，中都城都成为其中重要的因素。此外，县里还把位于明中都城遗址公园之外的圜丘遗址、方丘遗址、观星台遗址、涂山门遗址也纳入保护之中，使城市建设与文物保护协调发展，真正以规划为引领，全面唤醒凤阳这座古城的文化之魂。

　　二、迎难克险，将公园建设列入头等大事进行高强度推进

　　没有困难就没有智慧。多年来，中都城征迁整治工作历经多个阶段，经历无数坎坷曲折，被看作是不可完成的神话，其难度虽不能说是“难于上青天”，但用荆棘遍地、困难重重来形容一点也不为过。面对困难，近年来特别是2016年以来，凤阳县委、县政府知难而进，冲云破雾，最终磨杵成针。

　　(一)以舍我其谁的胆识勇挑重担。韩非子有云“志之难也，不在胜人，在自胜”。1982年，明中都皇故城被国务院公布为国家重点文物保护单位后，曾迎来整治建设的契机，当时国家文物局曾拨付专款，用于中都城内几十户居民房屋的拆迁补偿，唯一条件是地方政府需要配套相应资金，然而所需配套的资金数额对当时的县财政而言，无异于天文数字，凤阳人因囊中羞涩失去了整治中都城最初的宝贵机会。随后，曾对中都城做过整修，还闹出过全国闹得沸沸扬扬的“中都城午门事件”，各路媒体聚焦中都城，给了当时的县委、县政府极大的压力;2011年、2013年，又多次启动中都城拆迁整治工作，时间在拆拆停停中推移，中都城内外居民却在迅速增加，各种建筑是越拆越多，从原先的几十户到500多户再到800多户，最终拆迁完成时达到1200多户，再加上近30家养鸡场、养鸽场、养猪场、加工厂和学校，中都城是越拆越难拆，中都城拆迁成为打不破做不到的神话。2013年，明中都皇故城考古遗址公园被国家文物局批准立项，面对本省另一处考古遗址公园的紧紧追赶，凤阳的拆迁基础工作却远还没有完成。

　　拆还是不拆?是摆在县委、县政府面前的艰难抉择。拆，面对的不仅仅是巨额拆迁费用，更可能捅了马蜂窝，面临无休无尽的信访、剪不断理还乱的纠纷，而经济效益三年五年无法显现，一旦做不成功还有可能成为工作经历中的一大“败笔”;不拆，既可以省去很多麻烦，也可以将大量资金投入到容易出成绩的其他领域，但却无法面对全县近80万干群多年的期盼。

　　经过慎重研究，2016年底，新一届县委、县政府敢啃硬骨头勇扛千钧担，在合理调整以往政策的基础上，以过人的胆识启动第二轮房屋征迁工作，强力推进遗址公园建设。成立了以县委书记、县长为组长，县委常委、常务副县长为副组长，各相关职能部门参加的高规格协调推进工作领导小组，将所有难题直接扛在了主要领导的肩膀上。自此，凤阳把中都城遗址公园作为“城市之魂”，结合四城联创，持续开展了艰苦卓绝的征地拆迁和环境整治工作，潜心擦亮明中都这一安徽历史文化品牌，取得了阶段性成效。

　　(二)以愚公移山的决心一干到底。长安何处在?只在马蹄下。为全力推进明中都皇故城遗址考古公园保护和建设，凤阳人脚踏实地，百折不挠，投入了巨大的人力物力，做出了巨大的努力。工作推进中遭遇重重困难，但该县始终锲而不舍，不打退堂鼓。

　　所有的事都是人的事，为了解决有人干事问题，2017年，县里除了安排县主要领导作为组长副组长以外，县文化、旅游、发改委等多家单位主要负责人全部列为明中都皇故城考古遗址公园建设领导小组成员，同时，成立了中都城遗址公园项目管理处，专门从事项目建设的日常管理工作。领导小组定期召开专题会议，协调推进项目建设，研究解决建设工作过程中遇到的相关问题。

　　明中都遗址公园建设是一项庞大系统工程，需要各部门通力合作日积月累一干到底。在项目推进上，凤阳县建立了“月推进、周调度、日事日毕”的一整套效能督查机制，将明中都皇故城考古遗址公园列入“县十大重点工程”，通过全县每个月度的重点工作会议强力推进;并在此基础上每周一调度、每周研究一次中都城，快速解决疑难杂症，每次调度前，领导小组办公室都会根据工作进展印发任务分解表，明确各部门各单位的工作任务、完成时限、责任人等，对工作中出现的问题进行了研究和解决，对工作不力者予以问责;县里还建立了“明中都城遗址公园建设工作微信群”，工程进度和存在的问题第一时间反映给各部门，做到施工单位、业主单位、关联单位信息获知零时间差，从而快速有效解决问题。

　　为解决资金问题，县里在编制年度预算时将遗址公园项目建设纳入社会发展计划，统筹安排好专项资金。一方面积极争取上级项目资金支持;另一方面创新融资平台建设，破解征地拆迁等资金难题。县里成立大明旅游发展(集团)公司，作为项目建设融资平台，积极对接银行进行融资，将规划区域内的居民搬迁与城市棚户区改造结合起来，确保征地拆迁之需，自2016年11月至2017年5月累计投入资金约13.8亿元。

　　为破解征迁顽疾，县委、县政府始终“一把尺子量到底”，对被征收户反映的合理诉求快速解决，对无理要求依法给予耐心解释，得到了广大群众的理解与支持;对无理取闹、涉嫌违法的坚决依法处理。2016年底，新一届县委、县政府启动第二轮房屋征迁工作后，截至2017年5月底，半年时间，共完成了860余户房屋征迁，其中禁垣范围内规划核心区征收房屋190户，拆除遗留的残房和窝棚近300户，搬迁7个养猪场生猪2400头，拆除4个工厂，清理考古土方6万余方，转运建筑垃圾和村庄废弃物10余万方。两轮拆迁，先后征迁居民1300户和养殖企业10户、4所学校，18万多平方米房屋支付安置补偿经费7.4亿元;征用土地2800亩，支付征地补偿经费1.74亿元。

　　截至2017年5月，明中都皇故城考古遗址公园规划区内的居民和养殖企业等已全部外迁安置，调整了5740亩土地的利用规划，其中禁垣以里核心地区调整了1881亩永久性基本农田，2000亩文物保护专项用地，实现了文物遗址区的有效隔离。

　　三、有舍有得，保原始初衷牺牲眼前利益换取大发展空间

　　站在历史的角度，谋划中都城遗址公园项目，站在全局的视野，经营中都城遗址公园项目。在凤阳，县委、县政府把中都城当作自己的眼睛一样来保护和建设，始终以全局化视野，进行系统性思考，开展综合性整治;始终秉持“大舍大得、小舍小得、不舍不得”的理念，牺牲眼前利益，为中都城的长远发展争取空间。

　　(一)不让局部因素影响通盘考量。2016年下半年以来，凤阳新一届县委、县政府把中都城遗址公园作为“城市之魂”进行保护和建设，在城市规划建设中，将文物保护纳入全县经济社会发展计划，在制订县国民经济和社会发展计划及2030年远景总体规划时，把明中都国家考古遗址公园保护作为整体规划的重要组成部分;同时，将文物保护纳入城乡建设规划。在城市建设过程中，县委、县政府绝不从哪一块，而是将遗址公园建设一并考虑在内，遗址公园项目始终坚持以政府为主要责任主体规划编制、民居征迁、土地征用、工程监管等各个方面工作，都在政府主导下进行，统一指挥，正确引导，多部门协调配合，社会各界积极参与，保证了明中都皇故城考古遗址公园建设的快速有序的推进。在布局城市建设时，该县围绕中都城，严格按照文物保护规划的要求，对新建的建筑物、构筑物的体量、高度、外观和使用性质等做了规定。根据距离中都城远近，分别限高9米、12米和24米。这在一定程度上降低了容积率，限制了城市地产项目的发展，却真正践行了“一座中都城 凤阳城市魂”的承诺，提升了中都城在凤阳城市建设中的文化核心价值。

　　(二)不因眼前利益压缩发展空间。中都城是个大宝贝，但凤阳县委、县政府坚决不允许打中都城的“发财主意”，不唯眼前利益，放眼长远发展，成为凤阳推进遗址公园建设过程中全体干群的共识。县主要负责同志多次强调，要坚定不移地坚持公益为主、惠及民生的原则，不引资开发，除了绿化工程外不与任何开发商谈条件，这也是获得民众认同，顺利推进居民搬迁的重要因素。明中都皇故城考古遗址公园规划面积382.3公顷，覆盖了整个禁垣遗址区，由于这一区域原为基本农田，为解决这一问题，在土地利用规划修编时县政府将核心区域2800余亩土地果断地调整为一般农田，为下一步争取土地指标奠定基础。在凤阳同类地块，土地拍售每亩已达200万元，县里民生工程、城乡建设、园区建设项目较多，建设用地指标缺口较大，能舍得将这些土地用于文物保护需要一定的勇气和胸怀。为了帮助筹集土地征收经费，县主要领导多次带队到省进出口银行等金融机构洽谈融资事宜，2016年共融资1.75亿，缓解了征收土地资金短缺的压力。

　　凤阳县不仅在中都城核心土地上“慷慨大方”，为顺利推进遗址公园环境整治和建设，根据明中都遗址公园规划建设要求，县里还结合土地利用总体规划调整完善和城镇周边永久基本农田划定工作，积极调整土地利用规划,将考古遗址公园核心区及城墙周边约500米范围内的3546亩基本农田全部调出，规划为风景旅游用地，其中城墙内调整1203亩、城墙周边调整2343亩，为遗址公园考古发掘、生态恢复预留了充足的空间。

　　不为操作方便降低建设标准。在推进明中都城遗址公园项目建设中，凤阳县依据文物保护法，严格按照重大项目建设基本程序规定，项目立项、可研、环评、设计报批、公开招投标等所有程序一个不少。在选择设计和施工单位时，更是把关极其严格，所有文物保护工程参与单位，全部具有相应的高等级资质，施工单位必须文物兼有保护工程、园林古建两种资质，且有近三年单项合同金额1000万元及以上的类似古城墙修缮项目业绩;项目监理也须拥有文物保护工程监理甲级资质。在推进明中都城遗址公园整体项目建设中，该县特别注重对文物本体及历史风貌的保护。工程开工后，业主单位在人手极其紧张的情况下，仍然向工地派驻了代表，对工程实施进行全程监管。为了达到更好地效果，该县甚至在实施南段城墙及西南角楼工程时，在已获得国家文物局批复同意实施拆除重建方案后，该县经过慎重考量，又组织专家实地勘察，依据实际情况，重新设计了耗资更大、工期更长、工艺更复杂、要求更严格的维修加固方案。

　　四、多头并进，凝多部合力强化文物保护开展高效率实施。

　　中都城遗址公园的推进和建设，是一项系统性工程，需要多部门通力合作，才能久久为功。在凤阳，只要是为了推进中都城项目，各部门从来不“讲价钱”，相互补缺补差，形成了强大合力，多方位出击。

　　(一)联合出拳形成合力。2011年以来，县政府采取多种有效措施，联合文化、国土、建设、旅游、农业等多家部门，依法加强对明中都皇故城的保护。2012年发布《关于加强明中都城文物保护的通告》，2015年出台《凤阳县畜禽养殖禁养区限养区划分意见》，2017年发布《关于进一步加强明中都国家考古遗址公园保护和管理的通告》，从制度上进一步加大对遗址公园的保护力度。在分散文物保护方面，各部门互通有无，沟通顺畅。文物部门对皇城内散落的蟠龙石础、石螭首、石栏板等文物进行了编号登记、拓片、拍照、测绘，为进一步研究和展示提供资料;文物、拆迁、建设、行政执法部门结合老城区棚户区改造，自2012年开始大范围启动对旧城砖的征集、保护和利用工作。截至2017年5月，已征集到整砖7.69万块、残砖50.34万块，交由县文物管理所集中保管，并在明中都皇故城遗址修缮保护工作中加以利用。对带有铭文的字砖，均由县文物管理所对其尺寸、重量、铭文等信息进行登记和初步整理研究，于2016年底出版了《凤阳明中都字砖》专著一部。

　　在文物本体得到保护的同时，该县多家部门联合对文物历史环境进行有效保护。将明中都皇故城的保护范围和建设控制地带划分为禁养区，并对禁养区内的养殖户依法进行搬迁、关闭，对保护范围内各种违法、违规行为进行全面清整。截至目前，依法拆除养殖户28家，拆除影响明中都皇故城历史风貌的建筑物、构筑物8处，妥善化解与文物保护相关的行政争议案件18件，共清运考古挖掘地表土6万方、建筑垃圾30万方，平整皇故城及其周边土地210万平方米。通过项目区及其周边环境的整治，基本恢复了皇故城原貌，故城遗韵初步展现。

　　超前谋划先易后难。“超前谋划、先易后难、不等不靠”是明中都国家考古遗址公园保得以快速推进的重要原因，县里本着“谋划一批、实施一批、储备一批”的思路，快速推进了6个条件成熟的工程，同时根据《凤阳明中都皇故城考古遗址公园建设详细规划规划》，先后谋划了8个文物本体修缮展示项目，共支持项目专项资金1.26亿元。此外，当前考古工作滞后其他项目无法推进的情况下，该县主动出击，结合西城墙外环境整治工程，先行实施宫城外围绿化美化改造，将遗址公园建设与市民文化休闲结合，仅用27天时间就完成了宫城外800多亩的绿化美化工作，同时，积极实施中都城内环境整治耕种农作物1000余亩，把整个遗址公园美化绿化工程打造成市民休闲区、花卉观赏区、禾本科植物园区等几个片区。目前，中都城遗址公园外围已经实现花开四季，成为游客游憩、市民休闲、学生研学的理想去处。

　　五、成效凸显，依美好蓝图追求多项功能赢得全社会点赞

　　“苦尽甘来春满园，姹紫嫣红别样情。”在中都城遗址公园建设过程中，在遗址保护科学化、考古系统化、环境生态倾向整体可持续化的基础上，凤阳本着“古为今用、今为民用、古今相融”的原则，始终坚持以人为本，已规划为引领，一手抓获批项目建设，一手抓环境整治，通过改善生态和人居环境做到“人与自然和谐、遗址与现实融合、保护与利用统一”，实现文化遗址保护和惠及民众双赢，真正把遗址公园变成民心工程。

　　自明中都考古遗址公园立项以来，尤其是2016年以来，凤阳县委、县政府及全县人民付出了巨大牺牲和艰辛努力，目前成果初显，明中都皇故城已经由一个充斥着无序建设、无序耕作和脏乱差的城中村，逐渐蜕变成为凤阳城区空气最清新、河水最清澈、景观最美丽、最有文化品味的地方，“游中都﹒读明史”金色旅游建设取得显著成效，引来各地游客及研学学生无数。

　　凤阳还全力推进北绿凤凰山建设，形成了钟楼至鼓楼东西6里历史文化长廊，实施“引淮入城”项目，让淮河水进入大明中都，同时开始如意河水系治理，着力打造“凤衔如意”“山水相融”的魅力城市和大明文化旅游的全城景区，形成了“东府城、中皇城、西新城”三城融合的布局，成功塑造了山为凤凰、水为如意、山水一体的城市格局。理清了大明中都的边线，形成了“百鸟朝凤”“龙凤呈祥”“万事根本”的城市文化站，发布了城市标志“中”字形的LOGO和城市吉祥物“凤凤”“阳阳”。

　　一个集遗址保护、文化展示、旅游休闲、教育科研功能为一体的文化新城正在形成，正在与北京故宫、南京故宫一起形成“两京一都”的整体格局。

　　作者：郭如亮 (凤阳县文化和旅游局党组成员、县文化馆馆长)