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独家:城镇化“新”变 提速仍需保质

2016-12-27 17:37栏目:出行
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  中房网讯(记者 卢泳志)近日召开的中央城镇化工作会议是改革开放以来中央召开的第一次全国城镇化工作会议,并且与中央经济工作会议同等规格、交叉套开,其重要意义不言而喻。

  2013年是着力推进城镇化的一年,过去二十年的城镇化,无论从总量上还是速率上,发展很快,如今这样的速度已经到了极致。接下来,在保持速度的同时,应当更加注重质量,保证城镇化健康、持续地发展。

  究竟政府政策对于城镇化的发展将起到什么作用?新型城镇化为何会受到如此热捧?新型城镇化的发展展现出何种势态?怎样确保健康、可持续和有质量地推进城镇化?就此问题,中房网邀请荣邦瑞明投资管理有限公司总经理陈民进行解答。

 中房网:近日,中央政治局提出即将出台实施新型城镇化规划,您觉得这一决定将对城镇化建设产生怎样的意义和影响?在具体推进落实层面,该如何去做?

 陈民:首先,新型城镇化规划会影响相关的政策制定,引导政策的方向,它是纲领性和引导性的东西,所以就现阶段来看,对新型城镇化规划可能产生的影响,我认为可以大致从两个方面来看:

  第一,有助于理解围绕城镇化开展的改革和政策创新。十八届三中全会的决定指出了一些基本方向,涉及土地、户籍制度、公共资源配置、财政转移支付等诸多方面,但是这是站在国家改革全局层面讲的,分散在不同的部分,新型城镇化规划的出台可能有助于以统一的视角,成体系的来理解可能影响城镇化的政策。第二,新型城镇化规划有助于指导地方政府未来的具体工作。新型城镇化规划的出台可能从比较具体的导向上和政策整合的机制上,使我们对改革方向有一个更明确的认识。规划应该是全国层面的,指导中央具体制度环境的设计,同时给与地方政府一些更明确的指标,围绕指标,地方政府做工作时有更具体的抓手,对城镇化理解更具象,更有可操作性,这可能是规划应该起到的作用。

  具体如何落实可以从两个方面理解。第一,该如何做依赖于具体的制度环境。十八大改革的决定里有一些能够看到方向的政策了,比如土地收益的分享机制,村集体组织和农民在土地要素上可能获得更多的分配;中央财政对吸纳人口的地方会通过转移支付给与支持;对大中小城市在落户、人口具体方面进行指导和约束,优化城市人口集中的结构布局;其他如农业现代化、更严格的环境保护和土地利用制度等,也有了一些基本的方向,但仍需要具体政策的配合。第二,在机制层面和操作层面地方政府需要在城市规划、投融资规划以及财政预算的规划方面做一些创新。城镇化是一个比较复杂的系统工程,涉及到人、土地、资金、环境等多方面的目标,需要统筹。这可能需要地方政府在未来的城市建设管理体制上、在资源配置层面上做一些创新,探索一些工具。除了土地的功能利用之外,可能要融合更多的经济社会的综合目标进去,通过资本整合各种利益目标、社会目标。在实施机制上利用投融资规划做一些创新,在资源配置上,如财政预算资金使用的合理性上做一些新的工具出来,通过资源的统筹配置实现新型城镇化的综合目标。

  中房网:“新型城镇化”这一概念最近在高层会议中屡被提及,但部分学者认为,城镇化是连续的过程,不存在新旧之分。您怎么看?

  陈民:城镇化的过程确实是连续的过程,但在标准层面和机制层面会有新旧之分。一定阶段的城镇化过程是在特定的制度背景、经济环境和实施机制下进行的,不同的阶段内其主导因素是不同的。另外,怎么去做城镇化也有新旧之分,进步的过程就是不断的调整目标、创新机制的一个过程。从资本如何进入和支持城镇化的角度看,过去二十年城镇化围绕经济目标中经济导向相对突出一些。在实施机制上,前十年市场主导多一些,后十年政府主导多一些。新型城镇化将从经济主导转向更综合的发展目标:人的城镇化、城乡之间的统筹、环境的可持续等。在实施机制上将走向政企合作,将政府的引导作用与市场主体对资本投入和风险控制的作用相集合,来共同完成城镇化,这也是新和旧的区别。

  中房网:如今,城镇化已经成为广受关注的经济社会热点问题,您如何看待这种现象?

  陈民:第一,我国经济发展一直都是增量带动存量的过程,这是一个基本逻辑。同样,在未来经济的发展过程中,城镇化带来的增量部分是容易看得见、摸得着的,而且是有内在的需求的领域,人们比较容易把目光投向增量的领域,这个领域自然会成为各经济利益方关注的焦点。第二,新型城镇化涉及到我国人口和土地红利的释放,这两个最大的红利仍然需要在城镇化过程中实现,自然会成为一个焦点问题。如发达国家,城市化进行到一定程度后,土地和人口红利趋弱,转而关注技术创新。我们这个阶段人口和土地的红利空间还很大,因此大家比较愿意关注这一块。第三,城镇作为经济发展的载体而成为各种利益汇集聚焦的领域,城镇化关系到现有城镇居民的生活环境、转移人口的利益等,这也是城镇化受到社会普遍关注的原因之一。

  中房网:目前来看,我国城镇化已经进展到什么程度?在城镇化过程中遇到了哪些困难和问题?

  陈民:国家统计局之前公布的数据显示,2012年我国常住人口城镇化率为52.6%;社科院发布的2013《城市蓝皮书》按照完全能够享受市民待遇人口计算,我国真实的完全城镇化率仅42.2%。这是由于统计标准不同产生的差异。现在大家常说对照国际经验,我国城镇化进入了快速发展的阶段。

  谈到困难和问题,从上面提到的两个指标就能看出来,最大的问题首先是进入城市的人口,有相当一部分没有能够真正在城市里扎下跟来,过去城镇化的效果,不够牢固,这是未来新型城镇化十分关注人的城镇化的重要原因。另一个很大的问题就是,具体到城镇化程度的区域差异上,总体指标和平均指标会掩盖区域发展不平衡等深层次问题。我国大中小城市发展十分不均衡,过去指标增长很快,其实是人口向大城市集中的过程,例如北京已经近90%了,程度很高了。很多中小城市才40%左右,处于城镇化的初期,似乎城镇化的空间很大,但实际上缺少发展能力。

  中房网:在将来推行城镇化的进程中,城镇化的核心是什么?您认为该如何确保健康、可持续和有质量地推进城镇化?

  陈民:核心是什么这要看从哪个角度去讲,从社会目标上来讲城镇化的核心是人的城镇化,从操作层面来讲核心是资金和资源配置问题。

  健康、可持续和有质量的推进城镇化,一要有约束机制,使得工作目标不要单一化,不再围绕经济目标转而忽视了其他社会目标;二要在实施层面上有统筹资源配置的机制,地方政府作为实施主体要有方法和工具可依;三要发挥老百姓、社会组织、企业、地方政府等各类主体的作用,在如何推进上达成共识,形成合作。

  中房网:我国城镇化需要巨额的资金投入,请您介绍一下这笔庞大的资金如何筹集?

  陈民:城镇化资金主要投入基础设施、公共服务、环境治理、智能化、农业产业化等方面。这些资金首先来自于政府的税收和其他资产的收益。需要通过优化财政支出方式,以及在未来的财政增量资金中适当倾斜。二是来自于金融创新。因为这些领域的投入普遍具有外溢效应大、服务于城市长期发展、回收周期很长的特点,需要通过地方政府发债、开发性金融等渠道筹集长期资本来支持。三是来自于社会资本的投入。政府通过特许经营、政府采购服务等方式,引导社会资本投资于城镇化领域。

  中房网:城镇化的推进为城市发展带来哪些机遇?在推进城镇化过程中,如何有效预防“城市病”?

  陈民:支撑城市发展的,本质上是人口的集中,或者进一步说,是“消费”城市的人口规模的扩大。在这一本质问题上,与新型城镇化强调人的城镇化是相通的。过去地方政府在发展城市时,经常会把外来人口视为负担,而没有将其视为城市的消费者,这一定程度上也与中央层面在资源均衡配置上做的不够有关,不过这种观念正在逐渐转变,加上未来中央财政对吸纳农业转移人口给予的转移支付支持,将有助于进一步扭转观念。未来的城市竞争,本质上都是城市消费者的竞争,哪个城市能够把握好政策方向,在推动人的城镇化、吸纳人口角度率先迈出一步,谁就将在未来的城市发展中占得先发优势。

  常见的城市病,如城中村、交通拥堵、环境污染、公共服务滞后等,根源于过去城乡规划的实施中缺少统筹,整体的城市规划,是由割裂的建设管理体制、割裂的部门实施,割裂的方法在配置资源。统筹看起来是一种功能的统筹,目标的统筹,实质上是财政和资本配置的统筹。为了有效避免城市病,未来政府要重视统筹,找到统筹的方法和机制,而不单单是理念,理念大家都清楚,但是缺少方法工具。未来的城镇建设的投融资规划、财政预算的规划对城市的健康发展将发挥越来越大的作用。

  中房网:欧美等发达国家有些小城镇很有特色,做的非常好。能否谈谈他们有哪些好的经验和做法值得我国借鉴?

  陈民:欧美小城镇发展起来都有特定的历史条件,大家也比较容易看到那些突出的、耀眼的例子,在这里我主要讲一下共性可借鉴的方面,一是要注重公共投入,解决好教育、医疗等领域的服务能力和服务质量问题,这是促进小城镇发展最根本的方面,没有高质量的基本公共服务,就谈不上特色和个性问题,还是留不住人的。第二就是挖掘本地特色,长期坚持,按照一镇一品的方向,持续投入。小城镇要做好,是一个长期的过程,需要特色文化的支撑,而特色文化不是单纯靠硬件能够解决的,需要本地社区、居民的参与,需要积淀和挖掘,这是我们的地方政府过去工作中的弱项。